我國自漢朝以來,「儒表法裡」的統治方式,表面上遵從儒家,實際上推行的是法家的理念,以致國人一直誤解「法治」的意義,以為「法治」 只是要求人民守法,因為法家主張「尊君崇法」。在法家思想下,君主是超越法律之上的,法律不過是君主治理天下的權柄,法律只是統治者駕馭萬民的工具。在這 種君主專制社會中,法律被當作「統治者的工具」,是否制定、如何制定人民在社會生活中的規範,但憑君主及少數官員的好惡,人民並無置喙的餘地。因為「朕即 國家」,整個社會充滿人治的色彩,法律內涵反應的是君主及統治階層的利益,人民的意見及心聲,並無法落實於法律條文中。在此意義下,可以說君主專制時代即 具有「法制」精神,因為「法制」就是法律體系及制度的意思,它可與人治並行不悖,形成人治底下的法則,「法制」可說是:用「法」控「制」,以達到治國(rule by law)的簡稱。在這個概念下,法律主要是一種治國的工具,並不是目的,它只是「形式意義的法治」(亦即有「法律」之名,而無「法律」應有的實質內容),它所關注的是國家法律的遵循與執行,而不是講求相應的人民權利與自由的實質保障。因此,即便是惡法,即便明顯違反法律所應具有之「公平」與「正義」的理念,依然強調「惡法亦法」。而為了貫徹及實現「法制」,惡法必須加以執行及遵守,於是執法者成為人民眼中的「劊子手」,成為罔顧人性尊嚴的「酷吏」。

    相較之下,作為民主法治的 憲政主義國家,國家存立目的在於維護人民的權益。為了確保人民的權益,避免遭受來自國家權力的侵害,制定了國家的根本大法—憲法,使所有國家權力的行使, 均受到憲法的規範與限制。因此,整部憲法規範的兩個核心,即圍繞在人民的權利義務規定,與基於權力分立理念所設計的政府組織規定(透過權力的分立與制衡, 限制國家權力的行使,以避免侵害人民的權益)。在憲法保障人權的規範意旨下,勾勒出一套以「人性尊嚴」為中心的價值體系,確立以人為本的哲學思想。為了達 到保障人權的目的,要求以「法治」(rule of law),即法律的支配,取代「人治」,使行政機關的行政行為影響人民的權利義務時,受到法律的支配與規範。於是,在法治之下,不僅人民要守法,更要求執政者必須「依法行政」。既然「 法」是作為人民權利的保證書,則「法治」理念呈現出超越實定法的訴求(亦即超越現行法律規範之外的思考),而必須藉由更高的法價值來衡量實定法及法制的正當性,要求法律應實現正義與道德。在這樣的理念下,「惡法非法」,因為惡法不能體現法的正當性,亦即合 乎正義。正因為如此,即便立法委員是由多數人民選出的代議士,足以代表當前社會的多數民意,其依法定程序制定通過的法律,還是可以由僅少部分人組成之司法 權的「違憲審查」機制(以我國而言,是由十五位大法官組成司法院大法官會議來審理),宣布該法律違憲,亦即宣告該違憲的「惡法」非「法」。

    在這種「法律是統治者的統治工具」觀念下,我國的社會一直無法發展出民主法治的概念。雖然清末民初開始繼受西方的典章制度、法律規章,稍微扭轉向來的人治色彩,但民主法治的觀念與信仰,卻從未在這塊土地上真正的開花結果。我國在台灣地區雖然實施了五十餘年的的民主憲政,可惜民主法治並未真正成為我們生活文化的一部分。1看看解嚴後的社會解放,「只要我喜歡,有什麼可以」的放縱意識,錯亂了整個社會的價值體系,許多合理的社會抗爭事件,在在顯示「民主法治」這外來種,並未在我們的土地上成長茁壯,內化成為人民心中的信仰與行為的準繩。這樣的錯誤,不能單純以「民眾都是無知、自私自利的」加以解釋,因為我們的民眾只是沿用祖宗留下來的行為準則繼續生活。在我們的傳統觀念裡,犀牛角本來就是用來治病的,幾千年來,一直在吃飽邊緣下生活的老祖宗,把飛禽走獸當作食物,本就是天經地義的。這種東、西文化的鴻溝,錯不在我們,而是我們內心所保有的傳統行為模式,亦即我們繼受自老祖宗的價值觀念。因此,想要改變我們的行為模式,唯有從教育著手,透過教育的方式,改變我們的價值觀念與法治素養,讓這些民主法治觀念與素養成為我們日常生活的行為準繩。2

    雖然我們也深刻知道教育的重要性,但是當我們在推展法治教育時,傳統觀念仍緊緊桎梏著我們,我們竟自知,所以政府機關在推展法治教育時,又拿出威嚇、嚇阻學生的老把戲來。我們大批受過法律專業素養陶冶的法律學者、實務家,囿於了解學童的認知發展,以致於雖然有心從事,卻編出適合的法治教育教材。以過去教育部與法務部攜手合作,在國中、小學舉辦法律常識大會考活動為例,教育部與法務部在推動法治教育時,所想到的只是「法學」,因此所敦聘的教材編纂者,都是法學教授、律師、法官、檢察官,而忽略了法治教育具有合科教學的特性,亦即除了法律學的性質外,還兼具有教育學的意義。尤其是青少年的認知發展,尚未達成熟階段,如何期求尚停留在「具體運思期」的學生,要求他對於注重邏輯、體系思考的法律產生興趣,並進而遵行悖?筆者曾經在服務的學校,聆聽某位律師對七至十二歲的小學生作法治教育專題講座,其演講內容主要為「法律階層論」,結果不僅小朋友聽得「霧煞煞」,連在一旁的老師們也是聽得一團霧水,如此荒謬之事,正是我們過往法治教育的一部份。所以,正本清源之道,必須對於實施法治教育的目的,以及施教的教材、教法及評鑑方式,有一正確的認知。

    事實上,不論是過去國中及高中階段的「公民」科課程,或現在九年一貫課程的社會科學習領域,法治教育都應該是其中的一環。那麼法治教育與公民教育有怎樣的關係?就塑造公民的目的而言,法治教育是公民教育的主要內容,然而就群己關係而言,公民教育卻是法治教育的一環。所謂的公民教育,著重在人民對於應盡義務的認知,以及政府組織架構的了解,而所謂的法治教育,則著重在法律教育,教導人民要守法重紀。3廣義的公民教育,係指一個國家採取多元的途徑,培養國民具有效忠國家的意識,獲得有效參與公民生活所必備的知識、態度和技能,進而發揮其榮譽心,成為良好的公民4因此,就其概念而言,公民教育包括法治教育的內涵。

    由此可見,雖然因為學生認知發展的不同,而在教育具體做法上可能必須有所調整,但法治教育以培育「國家公民」為教學目標,卻是一致的。亦即,法治教育的目標,除了在培養現代公民所應具備之民主政治知識外(具備獨立思考、了解民主憲政之概念,以及認識公民之權利、義務的知識),更重要的則是民主法治素養的陶冶,讓學生學習到民主制度就是要為具有不同生命理想的所有社會成員,建構一個大家都可以接受的公共規範,使得民主社會中的每一個成員,都能在彼此尊重這個共同的規範中,過著自尊、自由的生活。5在培育「國家公民」的總目標原則下,國民中小學九年一貫課程暫行綱要社會學習領域關於法治教育的目標,即可歸納為:1)使學生了解個人的權利與義務之所在,及其規範的原因與用意,從而養成知法與守法的習慣,學會為自己的行為負責;2)使人民不但自己能恪守法律,並能監督政府制定良法及徹底執法。

    確立法治教育的總目標後,我們仍須熟悉教育發展的趨勢,以決定學生學習各階段教材編選、教學方法之方向,並作為各階段法治教育目標之依據。依據學者研究指出,傳統教育目標的三個層次依序為知識、實用知識、態度和技能,現在的教育目標趨勢則將此三個層次加以顛倒,顯示教育目標更加重視「過程目標」, 因此對於課程的設計,也更著重「過程模式」,而再專注於「目標模式」。6「過程模式」認為過程是個過程或一系列的過程,在這些過程中,學生可以獲得求知能力,發展認知作用,增進批判能力,成為有彈性、有適應性、有教養的個人,以適應變幻莫測、變動居的現代社會。這樣的教育發展趨勢,對於我國法治教育目標的擬定、課程的設計均有參考價值,因為法治教育課程的設計,絕不是著重於法律知識的傳授和背誦,而是旨在培養學生優良的行為,使其具備民主法治觀念,學會如何在現代社會中生活,並生活得有尊嚴,更進一步成為現代國家的好國民、未來世界的好公民。因此,法治教育不是教導學生認識法條、解釋法律條文,而是教導學生法律的理念、法治的精神;不是培育法律專家,而是培育法律實踐家。7

    在推展法治教育的過程中,既然態度技能的培養更甚於知識的獲得,則在教材編選方面,必須考量:1)學生的道德發展與認知發展;2) 法律學的體系完整性和連貫性。以國小學童為例,依照皮亞傑的智能發展論,國小學童是處於「具體運思期」,主要依據具體事例或具體事物的符號從事推理,所以 此一階段的教育內容,應取材自與小學生生活有關的事例;在道德發展部分,依照皮亞傑的道德發展論,約八、九歲(小學三、四年級)開始,學童會由道德他律期 進入道德自律期,他們再盲目的服從權威,也再無條件的遵守紀律,他們開始會去判斷規範的適切性與可行性,雖然真正的道德判斷要到十一、二歲才發展成熟,但在小學中年級,或至少到了高年級,教材內容可能不宜再宣示無條件的遵守規範或法律。8在 法律學的體系完整性、連貫性部分,一般通用的法律分類為憲法、行政法、民法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法等六法,可以按照學童認知發展及學習原理,由易 而難,由淺而深,由具體而抽象,作螺旋狀的安排,並配合生活經驗作法律概念的介紹。其中民、刑事訴訟法是較為技術性、複雜性的程序規定,在國中小學階段可 以只作簡略的介紹,其他四法原則上不可偏廢其一,或專注於某一學門(如目前的重視刑法),倒是憲法教育可以略為加重,透過憲法教育,使學童了解民主憲政的 基本原理與理念、法治的精義及人權的概念,因為這些民主的理念與習慣(如兩性平權、言論自由),必須自小養成,如此才能達到培育未來「國家公民」的教育目標。

    在教學方式方面,教師必須揚棄呆板、說教的教學 方式,除閱讀、講解外,尚可使用報告、討論、觀察、調查、資料蒐集、表演、繪畫、參觀等方式,採取動態的歷程,並善用視聽設備,充分提供學生從事討論、批 判、計劃與實踐的機會,使學習過程生動而有變化。另外,善用價值教學的模式,培養學童具有批判思考的能力,以便處於多元的社會中遭遇問題時,能面對問題, 解決問題,所以在編寫法治教育教材的習作單元時,可以考慮採取「兩難教學法」的精神,讓學生面臨與舊經驗衝突或不知如何是好的情況,以便民主社會中尊重他人、平等平權、容忍差異、理性溝通、群己關係、自治自省等基本素養,在價值教學中體現其內涵。9

    在教學評量方面,應該以啟發學生對法的認識與關 心,引導對台灣社會法律的思考與探討,來替代傳統紙筆測驗式的評鑑。尤其應該讓學生了解法律在現實生活中的實施情況,才能有效落實法律素養的培育與提昇。 因此,如果採用測驗題式,中年級以上階段應盡量少用是非、選擇題型,如果選用是非題型,答「X」 的題目,必須要求學生說明錯的理由,如此可以減少學生猜題,培養學生批判思考的能力,並幫助老師了解學生的思考方向。較為可行的方式,應該是提供學生生活 經驗中發生的事件,使其思考面臨該種情境時應如何處理(問答題),培養學生於面對問題時,具有解決問題的能力。亦即,採用情境教學的方式,提供學生類似的 生活情境,讓學生思考在相同的情境中,他會以怎樣的方式將所學的法律知識,運用在處理相似的生活問題上,並據以解決新的問題,期望透過這樣的學習方式,學 生能將法律條文的知識,真正內化為日常生活的行為規範,達到法治教育的「實踐」作用。

    另外,法治教育本身就是一種生活教育,也是一種道德教育,必須將法律的裁判規範融合成為一種生活及道德規範,以便學生遵循。所以學校必須提供一個民主法治的教育環境,以達到「境教」的教育作用。目前,許多學校提供的教育環境中,並符 合這樣的教育理念,例如許多關係學生權利義務的校規,並未提供書面資料俾學生遵行,其制定過程也沒有家長會成員的參與。而校規的執行有時會因人而異,時嚴 時寬,使有些學生因而心存僥倖,並養成投機取巧的惡習。且許多班規的制定、班級幹部及模範生的選舉,也不是由全體學生通過,而係由教師指定的。類似這樣的 作為,都符合民主法治教育的理念。

     針對落實學校民主法治環 境的具體做法上,個人建議關係學生權益重大的事項,應該經過學校最高決策單位-校務會議的及決議討論。校務會議除了應有教師、家長會代表參與外,可以考慮 請五、六年級學生代表(沒有表決權,可以表達意見,達到見習的效果)列席,經過民主程序議決各項提案後付諸實施。而關係學生權益的校規、編班、註冊、轉 學、申訴、考試、疫苗注射、校刊徵稿…等各種辦法,宜編訂成學生手冊,以便學生人手一冊。如此,一則可以讓學生明瞭自己的權利義務,再則讓為人父母者了解子女在校活動的情形。另外,班級性公約的制定與執行,要讓學生有學習的機會;班級幹部、模範生應由全班同學選舉產生。如果能夠塑造這種民主法治學習的自治環境,相信學生能自幼小起,奠定良好的民主法治習慣

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